Az olyan sikerek ellenére, mint Románia és Bulgária schengeni bővítése, valamint a „Budapesti Nyilatkozat” (Európai Versenyképességi Megállapodás), Magyarország második elnökségét az Európai Unió Tanácsában diplomáciai viták, nemzetközi kritika és Orbán Viktor egyre elszigeteltebb pozíciója jellemezte az Unión belül. Ez a cikk az elnökség szerepét és feladatait vizsgálja, elemzi a magyar ciklus alatti fejleményeket, és Orbán „békeküldetésének” jelentőségét vizsgálja a globális hatalmi átrendeződések idején.
Az EU Tanácsának elnöksége: Szerep és feladatok
Az EU Tanácsának elnöksége az európai kormányzás központi eleme. A Római Szerződésekkel hozták létre (1957), és a Lisszaboni Szerződéssel reformálták meg (2009). Az EU Tanácsának elnökségének legfontosabb feladatai közé tartozik a Tanács tanácskozásainak elnöklése és az EU képviselete a többi uniós intézménnyel szemben. A cél az uniós menetrend előmozdítása, a jogalkotási eljárások összehangolása és a tagállamok közötti együttműködés biztosítása. Az elnökségtől elvárják, hogy semleges közvetítőként járjon el (Az EU Tanácsa, 2024). Bár a Tanács elnökségére fontos feladatok vannak bízva, elsősorban jogi és diplomáciai kötelezettségként, nem pedig politikai megbízatásként értelmezik. A hangsúly a meglévő uniós politikák koordinálásán és végrehajtásán van, nem pedig a nemzeti politikai programok követésén.
A 2024-es magyar EU Tanácsi elnökség az európai parlamenti választásokat követő átmeneti időszakra esett, amely időszakban az intézményi és jogalkotási döntések hagyományosan háttérbe szorulnak. Ez jelentősen eltér a 2011-es első magyar elnökségtől, amely az uniós jogalkotási ciklus egyik legdinamikusabb szakaszával esett egybe.
„Becsületes brókerek” vagy önérdekű képviselők?
„Két lehetőség van. Vagy politikai elnökség van, vagy bürokratikus.” „Tudatosan választottam a politikai elnökséget […]”. (Orbán, 2024)
Az EU Tanácsának elnökségeit elsősorban adminisztratív és szervezeti hatékonyságuk alapján mérik, azaz hogy mennyire biztosítják az uniós napirend folytonosságát és mennyire segítik elő a gördülékeny folyamatokat. Ez kedvező kiindulópontot biztosított volna a magyar elnökségnek, mivel az Európai Parlament alakuló szakasza és az európai parlamenti választások utáni új Bizottság megalakulása által biztosított „intézményi puffer” korlátozott politikai mozgásteret biztosított. Mindazonáltal a magyar kormány kihasználta a lehetőséget, hogy
A Tanács elnöksége elsősorban egy politikai program előmozdítása érdekében. A provokatív hatalom alatt
Bemutatták a „Tegyük újra naggyá Európát” mottót – utalva Donald Trump szlogenjére
Magyarország hét kulcsfontosságú célkitűzést helyez előtérbe a nemzeti érdekekkel és az EU kollektív céljaival szemben.
bemutatott:
- versenyképességA fenntartható növekedés előmozdítása, a kkv-k támogatása, a zöld és
digitális átalakulás és a Letta és Draghi-jelentés végrehajtása a megerősítés érdekében
Belső piac. - Védelmi politikaA védelmi képességek bővítése, a stratégiai szerepvállalás előmozdítása
Iránytű és tárgyalások az EU Védelmi Ipari Programjáról (EDIP). - Bővítési politika: Fókuszban a nyugat-balkáni államok, egy EU–Nyugat-Balkán csúcstalálkozóval.
Ukrajna és Moldova nem szerepelt a listán. - elvándorlásAz illegális migráció megfékezése harmadik országokkal való szorosabb együttműködés révén,
Repatriálások és új menedékjogi szabályok. - Kohéziós politikaA társadalmi és gazdasági kohézió erősítése stratégiai intézkedésekkel
Viták és a Tanács következtetései. - AgrárpolitikaVersenyképes és válságálló mezőgazdaság előmozdítása a következő céllal:
a 2027 utáni időszak. - Demográfiai kihívásokMegbeszélések a munkaerőhiányról és a feszült körülményekről
Szociális rendszerek (HU24EU).
Az EU Tanácsának 2024-es magyar elnökségének ezen prioritásai ambiciózusak voltak, de a koherencia és az egyensúly hiányától szenvedtek. Számos célkitűzés látszólag összhangban volt Magyarország nemzeti céljaival.
érdekek uralják, miközben az olyan kulcsfontosságú európai kihívásokat, mint az ukrán válság vagy a szolidaritáson alapuló migrációs politika, elhanyagolták (Európai Parlament, 2024; német Bundestag, 2024; von der Leyen, 2024).
Orbán megcáfolná a békét
Magyarország 2024-es EU-elnökségének egyik legvitatottabb aspektusa Orbán Viktor úgynevezett „békemissziója” volt. Ez kétoldalú találkozókat foglalt magában olyan autoriter vezetőkkel, mint Vlagyimir Putyin, Hszi Csin-ping és Recep Tayyip Erdoğan, amelyeket hivatalosan az ukrajnai háború diplomáciai megoldásának előmozdítására tett kísérletként állítottak be. Orbán ezeket a találkozókat arra használta fel, hogy független szereplőként pozicionálja magát, akit nem köt az EU közös külpolitikája. Orbán stratégiája, miszerint „trollkodva gyengíti az EU-t, miközben Trumpra kacsint” (Political Capital, 2024), kevésbé szolgálta a béke előmozdítását, mint inkább azt, hogy Magyarországot geopolitikai közvetítőként állítsa be, miközben egyidejűleg legitimitást biztosított az autoriter rezsimeknek.
Orbán megközelítése tehát nem eltérést jelent, hanem inkább korábbi külpolitikájának tudatos folytatását, nevezetesen egyensúlyozást az európai tagság előnyeinek kihasználása és az autoriter rezsimekhez való igazodás között (Political Capital, 2024a). A Putyinnal a Tanács elnöksége alatt folytatott kétoldalú találkozók példái ennek a „trolldiplomáciának”, amelynek célja a nemzetközi figyelem felkeltése anélkül, hogy koherens vagy konstruktív szerepet vállalna az EU-n belül (Hegedűs, 2024).
Ezzel szemben Orbán ukrajnai politikáját a következetlenség jellemzi: egyrészt Magyarország az ukrajnai magyarok védelmét hangsúlyozza, másrészt az EU-s és NATO-kezdeményezések blokádjával akadályozza az előrelépést.
Pontosan ez a folyamat erősítheti ezeket a jogokat. Ugyanakkor Budapest a katonai támogatás megtagadásával gyakorlatilag Oroszországot erősíti, ami az ukrán ellenállást táplálja.
gyengül (Rácz, 2024).
A sikereket viták árnyékolták be
A magyar elnökség egyik legfontosabb eredménye a Budapesti Nyilatkozat elfogadása volt, amely az EU versenyképességének erősítését célzó intézkedéscsomag, és amelyet az Unió jelentős gazdaságpolitikai lendületének tekintettek (von der Leyen, 2024). További mérföldkő volt a schengeni övezet bővítése, amelynek során magyar vezetéssel megállapodtak Románia és Bulgária teljes integrációjáról. Magyarország központi szerepet játszott az EU bővítési politikájában is. Erőfeszítéseinek köszönhetően felgyorsultak a nyugat-balkáni államokkal folytatott csatlakozási tárgyalások, amit fontos lépésnek tekintenek a régió EU-ba való integrációja szempontjából (uo.).
Ezek a sikerek rávilágítanak a Tanács magyar elnökségének egyfajta kettősségére. Egyrészt a brüsszeli bürokrácia biztosította a Tanács munkájának zökkenőmentes lebonyolítását azáltal, hogy diplomáciai úton előmozdította a fontos dossziékat, eleget tett az intézményi követelményeknek, és bizonyos területeken semleges közvetítői szerepet vállalt. Másrészt Magyarország az elnökséget platformként használta fel a nemzeti érdekek előtérbe helyezésére és olyan politikai programok követésére, amelyek nem voltak összhangban az EU kollektív céljaival.
Történelmi örökség: A „Habsburg-félelemtől” a „brüsszeli félelemig”
Néhány fontos siker ellenére az Európai Unió Tanácsának magyar elnökségét erősen befolyásolta Orbán Viktor „békeküldetése”, valamint Magyarország politikai irányvonala és a liberális demokrácia értékei közötti alapvető feszültség. Orbán intézkedései ismét tükrözték a szupranacionális intézményekkel szembeni növekvő bizalmatlanságot, amelyet már a 2018-as magyar alkotmánymódosítás is rögzített. Ez a módosítás kimondja, hogy Magyarország EU-tagságának „összeegyeztethetőnek kell lennie az Alaptörvényben foglalt alapvető jogokkal és szabadságokkal, és nem korlátozhatja Magyarország elidegeníthetetlen önrendelkezési jogát területi integritását, lakosságát, államformáját és kormányzati szervezeteit illetően” (A magyar Alaptörvény E. cikk (2) bekezdés).
Az 1848-as nemzeti forradalomból fakadó független Magyarország iránti igény mélyen formálta az ország politikai önértelmezését. Az akkoriban kialakult „Habsburg-szorongás”, amely a magyar identitás központi eleme volt, egyrészt a túlerőtől és Budapest esetleges kontrollvesztésétől való félelemben, másrészt a nemzeti szuverenitás maradványaihoz való romantizált ragaszkodásban nyilvánult meg (Barlai, 2017: 58-71). Ehhez a Béccsel szembeni történelmi védekezéshez hasonlóan Orbán Viktor jelenlegi politikáját is a nyugati liberális hatalmakkal szembeni mélyen gyökerező szkepticizmus jellemzi. Brüsszelt egy bürokratikus, szabályozás-megszállott és külföld által uralt hatalom szimbólumaként ábrázolja. Ez a retorika az évek során egyre keményebbé vált. Az Orbán által korábban Brüsszelben tanúsított diplomáciai visszafogottság most nyílt konfrontációnak adott otthont. A történelmi „Habsburg-szorongás” tehát ideológiai párhuzamot talál a mai „brüsszeli szorongásban”, amelyet Orbán Viktor ügyesen kihasznál politikai célokra (Barlai et al. 2023: 15). Azzal, hogy szabadságharcosként ábrázolja magát (Orbán, 2022), aki Magyarország nemzeti szuverenitását védi Brüsszel vélt dominanciájával szemben, megerősíti az ellenállásról szóló narratíváját. Ez a stratégia a történelmi érzelmekre csap le, és azokat arra használja fel, hogy kihasználja a mélyen gyökerező szkepticizmust…
hogy mozgósítsa a nemzetek feletti intézményeket.
Tanulságok a 2024-es magyar EU-elnökségből
Orbán politikája egy nagyobb trend részét képezi: a liberális demokrácia válságának. David Runciman (2018) „Hogyan ér véget a demokrácia?” című könyvében a liberális demokráciákat „kimerültnek és lassúnak” írja le. Még aggasztóbb Levitsky és Ziblatt (2018) tézise, akik bemutatják, hogyan halhatnak meg a demokráciák, amikor intézményeik meggyengülnek, és kapuőr funkciójuk kudarcot vall – ami olyan demokratikus recessziókhoz vezet, mint amilyen Magyarországon is volt. Magyarország önbeállítása, mint az EU és az olyan autoriter rezsimek, mint Oroszország és Kína közötti „híd”, aláássa az EU koherens külpolitikájának kidolgozására irányuló erőfeszítéseit. Ez a pozíció további platformot biztosít az autoriter államoknak befolyási övezeteik kiterjesztésére, miközben egyidejűleg gyengíti az EU egységét és kohézióját. Különösen problematikus, hogy Orbán politikája azt a jelzést küldi, hogy az egyes államok súlyos következményektől való félelem nélkül alááshatják az EU közös értékeit és stratégiáit. A Tanács magyar elnökségének kettős jellege felveti azt a kulcsfontosságú kérdést, hogy hogyan lehet ellensúlyozni az elnökség célkitűzéseinek nemzeti agendák általi potenciális erózióját. A kihívás abban rejlik, hogy az elnökség betöltse eredeti szerepét, mint az Európai Unió közös érdekeinek előmozdítását szolgáló semleges platform, és ne a hivatalban lévő tagállam belpolitikai prioritásai dominálják.
Dr. Melani Barlai
Forrás:
Arte (2024). Az EU Tanács elnöksége: Magyarország eredményei, https://www.arte.tv/de/videos/124150-000-
A/eu-rat-elnökség-egyensúly-magyarok/
Barlai, M. (2017). Az Orbán-rendszer: Játék a régi ellenség képeivel. In: Universitas, 72 (853), p.
59-70.
Barlai, M./Hartleb, F./Mikecz, D. (2023): Magyarország politikai rendszere. Nomos: Baden-Baden.
Német Bundestag (2024): Európa jelenlegi koncepciója Cím: A magyar EU prioritásai
Ratspräsidentschaft (2024),https://www.bundestag.de/resource/blob/1014868/d7ae541488972a68d9a0b9774f16415c/Die-
A 2024-es magyar EU Tanács elnökség prioritásai.pdf
Európai Bizottság. Draghi-jelentés (2024). Az európai versenyképesség jövője.
https://commission.europa.eu/topics/strengthening-european-competitiveness/eu-competitiveness-
előretekintés_hu#47059. bekezdés
Euractiv (2024). Magyarország migrációs céljainak prioritási sorrendje, https://www.euractiv.com/section/politics/
Európai Tanács, https://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/presidency-council-eu/
Euronews. (2024). Magyarország vitatott elnöksége az Európai Unió Tanácsában a végéhez közeledik. Elérhető: https://www.euronews.com/2024/12/31/hungarys-controversial-presidency-of-the-council-of-the-european-union-comes-to-an-end Európai Parlament (2024), https://www.europarl.europa.eu/news/de/press-room/20241003IPR24420/debatte-zum-programm-des-ungarischen-ratsvorsitzes-mit-ministerprasident-orban
Hegedűs, D. (2024). Trolldiplomácia az EU-ban: Magyarország vitatott elnöksége. IPG Journal, https://www.ipg-journal.de/rubriken/europaeische-integration/artikel/troll-diplomatie-7647/
HU24EU 2024, https://hungarian-presidency.consilium.europa.eu/en/programme/priorities/
Levitsky, S./Ziblatt, D. (2018). Hogyan halnak meg a demokráciák, New York: Korona. Orbán, V. (2024).
Eudebates.tv, december 19. Orbán Viktor megvédi Magyarország meglehetősen vitatott EU-elnökségét! Tegyük újra naggyá Európát! https://www.youtube.com/watch?v=6NI3fvmUj8k
Orbán, V. (2022). Beszéd a texasi Konzervatív Politikai Cselekvési Konferencián, az Egyesült Államokban, Dallasban, augusztus 4-én, https://2015-2022.miniszterelnok.hu/speech-by-prime-minister-viktor-orban-at-the-opening-of-cpac-texas/
Political Capital (2024), Trollkodás az EU gyengítése érdekében, miközben Trumpra kacsintgat: Magyarország EU-elnökségének első hete, https://politicalcapital.hu/news.php?article_read=1&article_id=3407
Political Capital (2024a). A politika előtérbe helyezése a politika helyett? – Hungarian EU Presidency Watch, https://politicalcapital.hu/news.php?article_read=1&article_id=3448
Rácz, A. (2024). Egy „békemisszió”, amelynek célja a kapitulációhoz vezető út kikövezése. Német Külügyi Tanács (DGAP). Elérhető: https://dgap.org/de/forschung/publikationen/eine-friedensmission-die-der-kapitulation-den-weg-ebnen-soll
Az Európai Unió Tanácsa (2024), https://www.consilium.europa.eu/de/council-eu/presidency-council-eu/
Runciman, David (2018). Hogyan ér véget a demokrácia, Frankfurt/M: Campus.
Von der Leyen, Ursula (2024). Az elnök beszéde az Európai Parlament plenáris ülésén, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/SPEECH_24_5201